» ГЛАВНАЯ > К содержанию номера
 » Все публикации автора

Журнал научных публикаций
«Наука через призму времени»

Декабрь, 2017 / Международный научный журнал
«Наука через призму времени» №9 2017

Автор: Рабыченко Иван Иванович, Магистрант 1 курса
Рубрика: Юридические науки
Название статьи: Виды надзора и контроля за осуществлением оперативно-розыскной деятельности: проблемы эффективности.

Статья просмотрена: 742 раз

УДК 34

ВИДЫ НАДЗОРА И КОНТРОЛЯ ЗА ОСУЩЕСТВЛЕНИЕМ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ: ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ

Рабыченко Иван Иванович

Магистр 1 курса

Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, г. Санкт-Петербург

 

Аннотация. В данной статье рассматриваются два вида контроля и прокурорский надзор за соблюдением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности. Целью данной статьи является рассмотрение наиболее значимых проблем, возникающих при контроле и надзоре за оперативно-розыскной деятельностью и предложение их решений с целью повышения уровня законности и эффективности. Автор указывает, что для обеспечения реальной системы защиты прав и свобод граждан, законности, а также для повышения качества результатов оперативно-розыскной деятельности необходимы законодательные изменения.   

Ключевые слова: прокурорский надзор, судебный контроль, оперативно-розыскная деятельность, ограничение конституционных прав граждан.

 

Законодательное определение оперативно-розыскной деятельности дано в статье 1 Федерального закона от 12.08.1995 N 144-ФЗ (ред. от 06.07.2016) "Об оперативно-розыскной деятельности" (далее ФЗ «Об ОРД»).

В данном определении также указано, что оперативно-розыскная деятельность (далее ОРД) осуществляется, в том числе, негласно, что обуславливает наличие особенных требований к надзору и контролю в данной сфере, как в целях обеспечения неразглашения сведений, составляющих государственную тайну, так и в целях недопущения нарушений охраняемых законом прав граждан и организаций.

Контролю и надзору за ОРД посвящена глава 6 ФЗ «Об ОРД», кроме того, нормы, регламентирующие отдельные элементы контроля, имеются в статье 5 и во 2 главе (ст.ст.8 и 9) Данного Закона.

            Законодателем же в целом за оперативно-розыскной деятельностью закреплен прокурорский надзор и три вида контроля: ведомственный, судебный и контроль со стороны органов государственной власти (которому посвящена ст. 20 ФЗ «Об ОРД»).

В данной научной статье, в силу наибольшей актуальности, будет предложено рассмотреть два вида контроля: ведомственный и судебный, а также прокурорский надзор.

Первым видом контроля за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, является ведомственный контроль.

Положения о ведомственном контроле содержатся в статье 22 ФЗ «Об ОРД». В других статьях Закона также содержатся нормы, регламентирующие обязательное утверждение либо вынесение непосредственно руководителем органа, осуществляющего ОРД, постановлений о проведении отдельных видов оперативно-розыскных мероприятий (далее ОРМ), а также об обращении в суд для получения разрешения на проведение ОРМ, ограничивающих конституционные права граждан.

Более подробной регламентации ведомственного контроля федеральное законодательство об ОРД не содержит. Детальная регламентация отдана на уровень ведомственных приказов федеральных руководителей органов, осуществляющих ОРД, которые содержат сведения, отнесенные законом к государственной тайне, а потому в данной статье они не рассматриваются. 

Ведомственный контроль за ОРД характеризует в своей работе А.Ф. Козусев, указывая, что эффективность его объективно и достаточно низка в связи с отсутствием заинтересованности у руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и руководителей отдельных оперативных подразделений выявлять нарушения, допускаемые в ходе ее осуществления, при приоритете стоящих ведомственных задач по повышению уровня раскрываемости с помощью ОРД преступлений. Ориентир на количественные показатели нередко приводит к отступлениям от требований законности и качества. Но даже выявление нарушений требований закона в данной сфере, наложение дисциплинарных наказаний, не устраняет причины и, соответственно, систему данных нарушений, а напротив продолжает формировать мнение подчиненного состава о допустимости подобного ради достижения требуемых ведомственных показателей. Закрытый характер результатов ведомственных проверок позволяет руководителям принимать решения по их усмотрению [1, С. 41-45.].

Поэтому ведомственный контроль в данной сфере следует оценить как явно недостаточный.

Основы судебного контроля за осуществлением ОРД зафиксированы в статьях 8, 9 ФЗ «Об ОРД».

Стоит отметить, что согласно сформулированным в законе положениям, существует явный формализм по отношению к регламентации судебного контроля в данной сфере.

Так, согласно статье 9 ФЗ «Об ОРД», первичным и поводом и основанием для решения судьей вопроса о проведении ОРМ, ограничивающего конституционные права граждан, является лишь мотивированное постановление одного из руководителей органа, осуществляющего ОРД.

По требованию судьи ему могут представляться также иные материалы, касающиеся оснований для проведения ОРМ, за исключением данных о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих ОРД, и о лицах, оказывающих им содействие на конфиденциальной основе, об организации и о тактике проведения ОРМ. Термин «могут» в Законе означает, что это не обязанность органов, осуществляющих ОРД, и такие материалы могут быть и не представлены. Определение иных материалов законодателем также не дано.

По результатам незамедлительного рассмотрения указанных материалов судья разрешает проведение соответствующего ОРМ, которое ограничивает конституционные права граждан, либо отказывает в его проведении, о чем выносит мотивированное постановление.

Объективно трудно представить мотивированное постановление судьи об отказе в проведении ОРМ данной категории, вынесенное по результатам незамедлительного рассмотрения мотивированного постановления органа, осуществляющего ОРД.

При этом, постановление судьи, заверенное печатью, выдается инициатору проведения ОРМ одновременно с возвращением всех представленных материалов. При неподтверждении в ходе оперативной разработки причастности лица, в отношении которого проводились данные ОРМ, к криминальной деятельности результаты ОРД, как и все материалы должны быть уничтожены в течении от 6 месяцев – до года.  Таким образом, проверить обоснованность и законность судебного решения практически невозможно.

Кроме того, ФЗ «Об ОРД» и не предусматривает возможность обжалования подобных судебных решений. Согласно той же статье 9 Закона - в случае, если судья и отказал в проведении ОРМ, которое ограничивает конституционные права граждан, орган, осуществляющий ОРД, вправе обратиться по этому же вопросу в вышестоящий суд. Статьей 5 Закона предусмотрена лишь возможность гражданина, полагающего, что в отношении него осуществлялась ОРД и права были тем самым нарушены, запросить в органе, осуществлявшем эти ОРМ, обосновывающие законность и обоснованность материалы, либо обжаловать вышестоящему руководителю органа, осуществляющего ОРД, прокурору или в суд сам факт своего предположения либо отказ в предоставлении указанных материалов, но не указанное судебное решение.     

Эту же мысль в своей статье развивает и Е.Л. Никитин, указывая на необходимость для законодателя точнее очертить круг «иных материалов» и указать конкретные оперативно-служебные документы, которые могут быть запрошены судом для санкционирования оперативно-розыскных мероприятий [2, С.240-244].

Одновременно возникает вопрос - насколько понятие «правосудие» соответствует данным полномочиям, закреплённым за судом в ФЗ «Об ОРД».

Правосудие по толковому словарю Ожегова означает «Деятельность судебных органов. Справедливое решение дела, спора. Торжество правосудия. Искать правосудия. и прил. правосудный» [3].

Существуют различные подходы к данному понятию.

Так, М.Ю. Тихомиров считает, что «правосудие есть совершаемая в процессуальном порядке правоприменительная деятельность суда по рассмотрению и разрешению гражданских и уголовных дел, а также экономических споров в целях охраны прав и интересов граждан, общества и государства» [4, С. 347].

Семёнов В.М. полагает, что «правосудие - это деятельность независимого суда по надлежащему рассмотрению и разрешению в процессуальном порядке уголовных, гражданских и иных дел и правовых вопросов и применению на основе закона государственного принуждения к правонарушителям или оправданию невиновных в целях укрепления законности и правопорядка, предупреждения правонарушений, охраны от всяких посягательств конституционного строя, прав и интересов граждан, организаций, общества и государства» [5, С. 16.].

Исходя из вышеуказанных обстоятельств и позиций юристов, правоведов, объективно можно утверждать, что контрольная функция суда за оперативно-розыскной деятельностью при данных обстоятельствах не вполне соответствует принципам и предназначению правосудия.

Кроме того, в нынешней правовой действительности необходимо учитывать как общую нагрузку на судей, так и фактически отсутствующий инструментарий судьи по проверке на соответствие действительности представленных органом, осуществляющим ОРД, материалов для получения «санкции» на проведение ОРМ, ограничивающих конституционные права граждан.

К примеру, не секрет даже для обывателя, что члены ОПГ используют для связи между собой мобильную связь, но с абонентскими номерами, зарегистрированными на иных граждан, не имеющих в принципе никакой причастности к криминальной деятельности (по утраченным паспортам и пр.). Как можно достоверно обосновать перед судом необходимость прослушивания в данном случае абонента телефонной связи с конкретным номером и владельцем, как переговоров конкретного члена ОПГ, и одновременно суду не допустить злоупотреблений со стороны органа, осуществляющего ОРД, и нарушений конституционных граждан?

В связи  этим, можно указать на формальное положение суда, как органа контроля за оперативно-розыскной деятельностью. Представляется, что целесообразно и объективно необходимо на законодательном уровне закрепление нормативных положений об обязательном назначении постоянного члена суда субъекта РФ председателем соответствующего суда, специально уполномоченного на рассмотрение таких ходатайств (постановлений) органов, осуществляющих ОРД, как и жалоб на нарушения при осуществлении ОРД, а также определение примерного перечня необходимых материалов ОРД, обязательных для представления на рассмотрение в суд, и установление более разумных сроков рассмотрения судом ходатайств (постановлений) данной категории (к примеру, по аналогии с положениями ст.ст.108, 109 УПК РФ), как и порядка обжалования решений судьи по данным вопросам органами, осуществляющими ОРД, прокурором и заинтересованными лицами.

Одним из наиболее приоритетных направлений прокурорского надзора, ввиду возможности нарушения основополагающих прав человека и гражданина, зафиксированных Конституцией Российской Федерации, является   надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Большой научный интерес ввиду особой специфики и в тоже время ограниченного количества научных источников вызывает прокурорский надзор за исполнением законов именно в сфере  оперативно-розыскной деятельности.

Положения о прокурорском надзоре за оперативно-розыскной деятельностью сформулированы в статье 21 ФЗ «Об ОРД», главе 3 ФЗ «О прокуратуре», в Приказе Генерального Прокурора Российской Федерации от 15.02.2011 N 33 (ред. от 20.01.2017) "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности" (далее Приказ №33) и других нормативно-правовых актах.

При этом, прокурор в отличие от суда имеет более широкие и конкретные полномочия для проверки законности в сфере ОРД, которые содержатся в ст. 21 ФЗ «Об ОРД». Неисполнение законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий по надзору за оперативно-розыскной деятельностью, влечет за собой установленную законом ответственность.

Задачи прокуратуры при осуществлении данного вида надзора установлены в Приказе №33, а именно в пункте 4.

Надзор осуществляется путём изучения уполномоченными прокурорами: ведомственных нормативно-правовых актов, регламентирующих в том или ином силовом ведомстве порядок осуществления оперативно-розыскной деятельности и секретного делопроизводства; учётно-регистрационной документации органа, осуществляющего ОРД; проверки законности, обоснованности и соблюдения установленного ведомственными нормативно-правовыми актами порядка заведения и прекращения дел оперативного учёта (ДОУ), сроков и порядка их ведения; проверки оперативных материалов и материалов отдельных конкретных ОРМ на предмет их полноты и законности.

В тоже время, в качестве одной из проблем, выделяемых рядом учёных в данной сфере, называют отсутствие чётких требований к форме и содержанию дел оперативного учёта и иных оперативно-служебных документов, что затрудняет обеспечение эффективного соблюдения законности в данной сфере, так как уполномоченный прокурор не может определить соответствие документооборота федеральному законодательству ввиду общей «размытости» требований [6, С. 36].

При этом, необходимо отметить формулировку статьи 10 ФЗ «Об ОРД», согласно которой заведение ДОУ является опять же возможностью, правом, но не обязанностью для органа, осуществляющего ОРД. Регламент или порядок ведения ДОУ, то есть документальной фиксации осуществленных ОРМ и накопления оперативно-служебных документов, свидетельствующих о проведении этих мероприятий и о их результатах, в полном объеме не предусмотрен и ведомственными нормативно-правовыми актами.

Исходя из примеров, приведенных в учебно-методической литературе по вопросам прокурорского надзора, на практике прокуроры нередко сталкиваются просто с «пустыми» ДОУ, где кроме плана ничего нет, но сроки его ведения значительны, либо достаточного документального обоснования законности и обоснованности проведенных ОРМ с ограничением конституционных прав граждан нет (справка оперуполномоченного, агентурная записка с перечнем телефонов, возможно используемых участниками преступной деятельности).

Каким образом при данных условиях проверить прокурору законность и обоснованность проведения оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права граждан, в том числе при наличии судебных решений, их разрешивших?

Отдельные авторы предлагают не реагировать и на нарушение подзаконных (ведомственных) нормативно-правовых актов органов, осуществляющих ОРД, если они не влекут за собой нарушения законности как такового [7].

Также широкую научную дискуссию вызывают положения Указания Генеральной прокуратуры РФ и МВД РФ от 29 сентября 2008 г. №№ 215/69, 1/7818 “О порядке представления органами внутренних дел оперативно-служебных документов с целью осуществления прокурорами надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности", в котором говорится: «Вопросы, касающиеся организации, тактики, методов и средств осуществления оперативно-розыскной деятельности, в предмет прокурорского надзора не входят…».  При этом, данная норма или ее правовой элемент именно в данной части надзорной компетенции органов прокуратуры были устранены из ФЗ «Об ОРД».

Так, например, Осипкин В. Н. писал, что «В практике прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью возникают серьезные проблемы в связи с неудачной формулировкой части 3 статьи 21 Федерального закона “Об ОРД”, согласно которой сведения об организации, о тактике, методах и средствах осуществления ОРД в предмет прокурорского надзора не входят» [8, С. 20]. В результате законодателем в 1999 г. данное положение было изъято из статьи 21 ФЗ «Об ОРД».

Никитин Е. Л. и Дытченко Г. В. в своей работе указывают на невозможность ограничения прокурорского надзора на подзаконном уровне ввиду противоречия этого части 1 статьи 129 Конституции Российской Федерации [9, С.200-206 ].

Также в указанной статье авторы обоснованно соглашаются с позицией О.Д. Жука, который выделяет наряду с уголовным преследованием, обеспечение которого также является задачей прокурора, ещё и оперативно-розыскное преследование. Подтверждает автор свою точку зрения на примере из практики, когда вовремя данные прокурором указания скоординировали действия оперативно-розыскных органов и поспособствовали прекращению деятельности преступного сообщества, поимке его участников [10, С. 126-128].

Если прокурор лишен возможности и права указывать на объективное отсутствие по конкретному ДОУ результатов ОРД, как в виде раскрытия конкретного преступления, так и в виде отсутствия оперативно-служебных документов, в принципе подтверждающих проведение каких-либо оперативно-розыскных мероприятий в рамках этого ДОУ, в том числе запланированных самим оперуполномоченным, в производстве которого проверяемое ДОУ находится, и утвержденных его руководителем, то на что должен сослаться или указать прокурор по результатам своей надзорной проверки? Конечно же на невыполнение оперативным аппаратом задач, стоящих перед органами, осуществляющими ОРД и предусмотренных статьей 2 ФЗ «Об ОРД», а также обязанностей, предусмотренных ст. 14 ФЗ «Об ОРД», в виде полной бездеятельности и невыполнения комплекса необходимых ОРМ в пределах компетенции и в соответствии с обстоятельствами оперативной разработки либо уголовного дела. 

С учетом изложенного, необходимо говорить о расширении и конкретизации надзорных полномочий органов прокуратуры в сфере обеспечения законности при осуществлении оперативно-розыскной деятельности. В том числе, представляется объективно обусловленным и отвечающим требованиям, предъявляемым к органам прокуратуры, осуществляющим от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, законодательное закрепление обязательного предоставления прокурору постановлений о возбуждении перед судом ходатайств о разрешении проведения оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права граждан, и конкретных обосновывающих материалов к ним, для предварительной (досудебной) проверки законности и обоснованности, согласования (несогласования). Подобная процедура только повысит эффективность всей контрольно-надзорной системы в данной сфере и нивелирует указанные выше существенные недостатки, в том числе ведомственного и судебного контроля за ОРД.

Подводя итог, автор считает, что эффективность и системность прокурорского надзора и различных видов контроля за оперативно-розыскной деятельностью в настоящее время объективно низка, в тоже время причины и условия для массовых нарушений закона в данной сфере при существующем законодательстве практически неустранимы. Для обеспечения реальной системы защиты прав и свобод граждан, законности, а также для повышения качества результатов оперативно-розыскной деятельности до уровня требований, предъявляемых уголовно-процессуальным законом (ст.89 УПК РФ) при их использовании в доказывании по уголовным делам, необходимы указанные в работе законодательные изменения.

 



Список литературы:

  1. Козусев А.Ф. Прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности: современные проблемы теории и практики: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 41-45.
  2. Никитин Евгений Львович, Литвинова Ирина Витальевна Судебный контроль в сфере оперативно-розыскной деятельности: за и против // Вестник СГЮА. 2015. №3 (104). С.240-244
  3. Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений. — 4-е изд., М., 1997.
  4. Тихомирова, Л.В., Тихомиров, М.Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. -М., 1997. - С. 347
  5. Семенов В.М. Судебная власть. Правоохранительные органы Российской Федерации: учебное пособие. Екатеринбург, 2002. С. 16.
  6. Актуальные вопросы осуществления прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия и дознания : научно-практический семинар, Санкт-Петербург, 10 февраля 2016 года : материалы / под общ. ред. Г. В. Штадлера. — Санкт-Петербург : Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2016. — С. 36
  7. Илюшин Александр Анатольевич, Маркушин Анатолий Григорьевич Судебный и прокурорский контроль по обеспечению законности оперативно-розыскной деятельности // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2012. №17. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/sudebnyy-i-prokurorskiy-kontrol-po-obespecheniyu-zakonnosti-operativno-rozysknoy-deyatelnosti (дата обращения: 08.11.2017).
  8. Организация и методика прокурорского надзора за соблюдением законности при осуществлении оперативно-розыскной деятельности / Осипкин В.Н. - С.-Пб.: Изд-во С.-Петербург. юрид. ин-та Генеральной прокуратуры РФ, 1997. – С. 20
  9. Никитин Евгений Львович, Дытченко Геннадий Владимирович Сущность и назначение прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности // Вестник СГЮА. 2015. №1 (102). С.200-206
  10. См.: Жук О.Д. Уголовное преследование по уголовным делам об организации преступных сообществ (преступных организаций), участии в них и о преступлениях, совершенных этими сообществами (современные проблемы теории и практики): дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004. С. 126-128.


Комментарии:

Фамилия Имя Отчество:
Комментарий: