» ГЛАВНАЯ > К содержанию номера
 » Все публикации автора

Журнал научных публикаций
«Наука через призму времени»

Февраль, 2018 / Международный научный журнал
«Наука через призму времени» №2 (11) 2018

Автор: Соловьев Евгений Александрович, Магистрант
Рубрика: Юридические науки
Название статьи: Правовой статус депутата местного самоуправления и проблемы его реализации на примере Владимирской области

УДК 342.5

ПРАВОВОЙ СТАТУС ДЕПУТАТА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ПРОБЛЕМЫ ЕГО РЕАЛИЗАЦИИ НА ПРИМЕРЕ ВЛАДИМИРСКОЙ ОБЛАСТИ

Соловьев Евгений Александрович

магистрант

Научный руководитель: Головкин Роман Борисович

д.ю.н., профессор кафедры «Теория и история государства и права»

Владимирский Государственный Университет имени А.Г. и Н.Г. Столетовых, г. Владимир

Аннотация. В данной статье рассмотрен правовой статус депутата местного самоуправления, выявлены проблемы реализации прав и обязанностей депутата местного самоуправления и предложены пути их разрешения. Автор анализирует действующее законодательство, использует личный опыт осуществления депутатских полномочий, а также опыт своих коллег, путем проведенного анкетирования.

Ключевые слова: местное самоуправление, депутатский статус, права и обязанности депутата, представительный орган.

Современное демократическое общество невозможно представить без такого института демократии, как органы местного самоуправления. Именно органы местного самоуправления берут на себя ответственность за обеспечение гарантий огромного количества прав и свобод человека и гражданина, выполнение социальных обязательств, а также проведение в жизнь многих государственных программ по многим сферам общественной жизни, а представительные органы призванные выражать интересы населения, нормативно регулируют их деятельность посредством принятия муниципальных правовых актов и контролируют их исполнение. Поскольку большее количество реальных проблем населения сосредоточено как раз-таки на уровне местного самоуправления, эффективность таких институтов, как местная администрация (исполнительно-распорядительный орган МСУ) и представительный орган МСУ, напрямую влияют на благополучие местного населения.

Несомненно, деятельность представительного органа невозможно рассматривать в отрыве от главного структурного элемента – депутата МСУ. Именно от того как он будет осуществлять свою работу и какие механизмы будет использовать зависит эффективность работы представительного органа в целом. Поэтому в данной статье нами будут рассмотрены правовой статус депутата, механизмы осуществления его деятельности и проблемы их осуществления.

Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[1] закреплено, что Депутат - это член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района или внутригородской территории города федерального значения. Наделенный полномочиями по представлению интересов населения муниципального образования, депутат в своей деятельности должен руководствоваться в первую очередь именно интересами населения, не выходя за рамки правового поля. Данный вывод исходит из самой идеологии представительной демократии и не подлежит сомнению.

На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа составляет менее 10 человек - один депутат. Это означает, что «постоянные» депутаты переходят на работу в свой представительный орган и получают за свою деятельность вознаграждение из местного бюджета. На практике в последние годы наблюдается тенденция формирования представительных органов городских и сельских поселений без освобожденных депутатов (в соответствии с Анкетированием депутатов МСУ Владимирской области за 2016 г. проведенным автором (Далее – Анкетирование), ни один из опрошенных депутатов не является освобожденным и лишь 13,46% готовы таковыми стать). Подобная тенденция обусловлена в первую очередь бюджетной составляющей, не позволяющей осуществлять необходимое финансирование вознаграждения за депутатскую деятельность. В случаях, когда модель с освобожденным депутатом имеет место быть, таким депутатом, как правило, выступает председатель представительного органа, а в крупных муниципальных образованиях, например в городских округах с населением в несколько сотен тысяч, - несколько депутатов.

Поскольку подавляющее большинство депутатов вынуждено совмещать депутатскую деятельность со своей основной работой, возникает вопрос какие права и обязанности, а также гарантии позволяют депутату эффективно решать задачи местного значения.

Так, депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, в том числе по истечении срока их полномочий, кроме случаев, когда депутатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом. Данный правовой иммунитет позволяет обеспечить объективное выражение интересов населения и собственную депутатскую позицию по любому вопросу местного значения.

В целях дополнительного стимулирования активной депутатской деятельности, Уставами МО могут быть установлены дополнительные социальные гарантии для депутатов, действующих на постоянной основе и прекратившие свою деятельность в виду достижения пенсионного возраста или потери трудоспособности. На территории Владимирской области такие гарантии, как правило, не предусматриваются по финансовым причинам, но ряд депутатов выступают за их закрепление (в соответствии с Анкетированием).

При этом законодательством установлены существенные ограничения иной деятельности депутатов, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе. Такой депутат не может совмещать свою деятельность с предпринимательской деятельностью (в том числе через доверенных лиц), участвовать в управлении коммерческой организацией или в управлении некоммерческой организацией, а также заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме научной, преподавательской и иной творческой. Также освобожденные депутаты не могут участвовать в качестве защитника или представителя (кроме случаев законного представительства) в гражданском, административном или уголовном процессе. Несоблюдение этих ограничений также влечет прекращение депутатских полномочий.

Начиная с 2016 года, все депутаты МСУ, в том числе не освобожденные, обязаны предоставлять сведения о своих доходах и расходах во исполнение федерального законодательство о противодействии коррупции. В случае неисполнения этой обязанности в срок, депутат прекращает свои полномочия. Данная обязанность не может быть отнесена к ограничениям и направлена противодействие коррупции. В тоже время, органами прокуратуры уже в 2017 году выявлена масса нарушений при подаче деклараций депутатами МСУ. Вопреки всем ожиданиям, главная причина нарушений – недостаточная правовая грамотность депутатов, которые в ходе заполнении деклараций допускали ошибки (например, неверный расчет площади недвижимого имущества при долевой собственности), а не коррупционные проявления.

Стоит отменить случаи, когда полномочия депутата прекращаются досрочно: смерть депутата, отставка по собственному желанию; признание судом недееспособным/ограниченно дееспособным/безвестно отсутствующим или объявленным умершим; вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении депутата; выезд депутата за пределы РФ на постоянное место жительства; прекращение гражданства РФ, прекращение гражданства иностранного государства, граждане которого в соответствии с международным договором имеют право принимать участие в осуществлении МСУ; отзыв избирателями; досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления; призыв на военную службу или направление на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу; в иных случаях, установленных Федеральным законом и иными федеральными законами.

Отдельное внимание стоит уделить процедуре отзыва депутата населением, которую многие ученые-правоведы относят к мерам ответственности депутатов [2]. Она производится и назначается в порядке местного референдума. Для ее инициативы необходимо произвести сбор подписей 5% избирателей муниципального образования, а поводом инициации процедуры должны стать реальные противоправные действия и решения депутата, а также реальное невыполнение им своих обязанностей. Кроме того, депутаты должны быть предоставлена возможность для дачи объяснений перед избирателями за свои действия и решения. Провести реальную процедуру отзыва, с учетом сложности сбора и проверки подписей, обоснования инициации процедуры, низкой явкой (21,76% по Владимирской области на выборах 2015 г.)[3] и организацией голосования (в том числе его финансирования) нам представляется невозможным.

Решение представительного органа муниципального образования о досрочном прекращении полномочий депутата принимается не позднее чем через 30 дней со дня появления основания для досрочного прекращения полномочий, а если это основание появилось в период между сессиями представительного органа муниципального образования, - не позднее чем через три месяца со дня появления такого основания.

Для наиболее эффективного осуществления своих полномочий, депутат помимо участия в заседаниях, комиссиях и рабочих группах, должен активно работать с населением посредством приема граждан в соответствии с графиком приема, интернет-приемных, организаций массовых встреч с населением, проведением опроса, получения письменных обращений и т.д. Согласно  Анкетированию, не во всех муниципалитетах активно используется институт опроса граждан, мало применяются современные технологии взаимодействия, а прием граждан не везде установлен и зачастую осуществляется лишь председателем представительного органа. Обрабатывая полученные обращения граждан, депутат формирует так называемые наказы избирателей, которые оглашаются и утверждаются для исполнения местной администрацией на заседаниях (сессиях) представительного органа. Проблема исполнимости наказов является ключевым в осуществлении депутатской деятельности. Основной причиной неисполнимости наказов избирателей является в первую очередь недостаток финансирования, поскольку бюджет малых муниципальных образований формируется исходя из существующих задач и проблем на момент его разработки, причем зачастую с дефицитом и под заимствованные средства. Наказы избирателей же носят «форс-мажорный» характер для бюджета, поскольку не запланированы и зачастую лишь увеличивают дефицит. Не малую роль исполнимости наказов играет компетенция и профессионализм должностных лиц органов МСУ. При этом реально действующий механизм воздействия и контроля над исполнением депутатских наказов отсутствует. Анализ современного законодательства и положений о депутатских наказах различных МО позволяет сделать вывод, что единственным механизмом воздействия на местные администрации является применения норм дисциплинарного взыскания и последующего отстранения от должности глав местных администраций. Это обусловлено тем, что напрямую депутатскому корпусу подчинен только глава администрации МО (и то только в том случае, если глава МО утверждается представительным органом МО), который в свою очередь организует деятельность местной администрации и муниципальных учреждений (например, по благоустройству территорий). Решить эти проблемы можно лишь путем реформирования бюджетной системы, перераспределения долей налоговых отчислений в местные бюджеты и изменением системы межбюджетных трансфертов «федерация-субъект-район-поселение» на более прямую («субъект-поселение»), поскольку основные денежные средства «оседают» в районах, а также повысив общий уровень профессионализма кадров за счет более строгого отбора при приеме на работу и ротации кадров.

Во исполнение наказов избирателей и сбора информации для дальнейшего принятия решений по вопросам местного самоуправления, а также осуществления депутатского контроля, депутат имеет право воспользоваться депутатским запросом. Депутатский запрос  - это письменное обращение депутата запросом к руководителям расположенных на территории МО государственных и негосударственных организаций по вопросам, входящим в компетенцию представительного органа, утвержденное отдельным Решением представительного органа. Руководители организаций, к которым обращен запрос, должны дать ответ на него в устной (на заседании Совета) или в письменной форме (оглашаемый на заседании) не позднее чем через 30 дней со дня получения, если иной срок не установлен действующим законодательством [4]. В случаях непредставления информации на депутатский запрос могут применяться следующие меры воздействия: должностное лицо вызывается на заседание для дачи объяснений и подвергается порицанию, либо к должностному лицу, не давшему ответ на депутатский запрос в установленные сроки, применяются мера административной ответственности – штраф.

Вопрос административного наказания в случае не дачи ответа на депутатский запрос остается открытым. Лишь в отдельных субъектах РФ установлена подобная ответственность должностных лицо, при этом размер административного штрафа зачастую существенно отличается. Так во Владимирской области за непредставление в установленный законом срок информации на обращение депутата (запроса) должностным лицом предусмотрен штраф в размере от 500 до 1 000 рублей [5], в Калининградской области - от 40 000 до 50 000 рублей для должностных лиц и от 400 000 до 500 000 рублей для юридических (приравнен к запросу депутата области) [6], а в Московской области такая мера не предусмотрена вовсе [7]. Несмотря на то, депутатский запрос, как правовой инструмент, используются довольно редко, депутаты Владимирской области выступают за увеличение размера административного штрафа в несколько раз, дабы повысить значимость данного механизма осуществления депутатских полномочий (в соответствии с Анкетированием). Депутатский запрос может стать эффективным инструментом депутатского контроля и подготовки к принятию решений, если будет активно использоваться и при этом будет подкреплен строгим административным наказанием за не предоставление информации. 

Таким образом, рассмотрев проблемы правового статуса депутата представительного органа МСУ, механизмы и гарантии осуществления его деятельности, мы выявили следующие потребности реформирования правового регулирования данного института. Для депутатских наказов важнейшими факторами исполнимости являются финансирование и кадровый состав органов МСУ, а следовательно необходимо на федеральном уровне реформировать бюджетную и налоговые системы, а на местном ответственно относится к кадровой политики органов МСУ. Для эффективного функционирования такого института, как депутатский запрос, необходимы, во-первых, увеличение его регулярной применимости, а во-вторых, усиление административной ответственности во Владимирской области для искоренения не дачи ответа и отписок со стороны должностных лиц. Также нами был рассмотрен институт отзыва депутата и сделан вывод о его низкой применимости, поскольку он требует достаточных оснований для инициации, сложности подготовки, проведения и проверки сбора подписей, проведение, голосование экономически необоснованным в виду низкой электоральной активности. Кроме того, необходимо совершенствовать механизмы взаимодействия с населением каждым депутатом в отдельности, поскольку только он определяет конечные способы этого взаимодействия, а также необходимо чаще прибегать к современным технологиям сети Интернет, тем самым совершенствуя скорость рассмотрения обращений и доступность взаимодействия населения и депутатов.  В целом механизмы деятельности депутатов требуют по мимо реформирования законодательства еще и повышения добросовестности конкретных депутатов и финансового состояния бюджета отдельно взятого муниципалитета.

Список литературы:

1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 05.12.2017) // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, N 40, ст. 3822.
2. Кондрашев, А.А. Конституционно-правовая ответственность депутата законодательного органа государственной власти, представительного органа местного самоуправления в РФ/А.А.Кондрашев // Российский юридический журнал.2011. №1 С.46.
3. Сводная таблица итогов Выборов 2015 г. по Владимирской области // Официальный сайт Избирательной комиссии Владимирской области – URL: http://www.vladimir.izbirkom.ru/
4. О гарантиях осуществления полномочий депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в муниципальных образованиях Владимирской области: Закон Владимирской области от 07.04.2008 N 46-ОЗ (принят постановлением ЗС Владимирской области от 26.03.2008 N 150) // Владимирские ведомости. N 84. 2008.
5. Об административных правонарушениях во Владимирской области: Закон Владимирской области от 14.02.2003 N 11-ОЗ (ред. от 01.06.2017) (принят постановлением ЗС Владимирской области от 29.01.2003 N 11) // Владимирские ведомости. N 36-37. 2003.
6. Кодекс Калининградской области об административных правонарушениях: Закон Калининградской области от 12.05.2008 N 244 (ред. от 05.07.2017 г.) (принят Калининградской областной Думой 24.04.2008) // Калининградская правда. N 89. 2008.
7. Кодекс Московской области об административных правонарушениях: Закон Московской области от 4 мая 2016 года N 37/2016-ОЗ // Ежедневные Новости. Подмосковье, N 91, 24.05.2016.

Комментарии:

Фамилия Имя Отчество:
Комментарий: