» ГЛАВНАЯ > К содержанию номера
» Все публикации автора
Журнал научных публикаций
«Наука через призму времени»
Июнь, 2017 / Международный научный журнал
«Наука через призму времени» №3 2017
Автор: Дюкарева Анна Александровна, методист кафедры гражданско-правовых дисциплин
Рубрика: Юридические науки
Название статьи: Перспективы развития закона о лоббировании в современной России.
ПЕРСПЕКТИВЫ
РАЗВИТИЯ ЗАКОНА О ЛОББИРОВАНИИ
В
СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Дюкарева
Анна Александровна
методист кафедры гражданско-правовых
дисциплин,
студентка 3 курса факультета «Экономики и
права»
РЭУ им. Г.В. Плеханов, факультет Экономики
и права
Ключевые слова:
лоббизм, коррупция, политика, правовая культура, США, группы интересов,
политическая жизнь, продвижение интересов, подкуп, закон.
Аннотация: Статья посвящена анализу
лоббизма как объективного явления общественной практики с характерными для него
положительными и отрицательными чертам. Рассматривается история становления
закона о лоббировании в США, в Европе и возможность существования в России.
Кроме того, предлагается альтернативный путь становления лоббистской практики в
России, с учетом уникального исторического опыта нашей страны, достоинств и
недостатков уже существовавших законопроектов, а также с оглядкой на английский
и американский опыт в лоббировании интересов.
Предпринимается попытка ответить на ряд актуальных вопросов: Есть ли смысл
введения закона о лоббировании в России? Почему не имеет смысла копировать
американский опыт в лоббировании законопроектов? И хотят ли сами
российские лоббисты действовать открыто, руководствуясь нормами закона?
Термин «лоббирование» появился в историческом лексиконе в конце 1820-х
годов. Им определялись группы людей с определенными интересами, которые
пытались повлиять на действия органов власти по введению в действие тех или
иных законодательных предложений. Сегодня лоббирование стало неотъемлемой
частью политической жизни различных стран по всему миру.
История лоббизма в США начинается с Декларации Независимости и первой
поправки к Конституции США, в которых было предоставлено право на «подачу
петиций правительству для устранений несправедливости». Это положение остается
базисом лоббизма в США и по сей день[1].
Первая зафиксированная попытка массового влияния на американское
правительство была предпринята несколькими сотнями солдат гарнизона
Филадельфии, которые требовали выплатить им дополнительные пособия. Это
случилось в 1783 г. на первом Континентальном Конгрессе. В качестве способа
«влияния» были использованы заряженные ружья.
Особенно ярко лоббизм, как вид политической деятельности, проявился в годы
правления президента Уллиса Гранта, который вместе со своей командой любил
после дневных трудов в вестибюле одной из гостиниц принимать всевозможных
просителей, в первую очередь бизнесменов и государственных служащих высокого
ранга. Результатом такого общения, как правило, становилось «честное
сенаторское» слово посодействовать в принятии нужного законопроекта, которое
подкреплялось определенной суммой со стороны «заинтересованного лица».
Наиболее распространённым приемом лоббирования в те дни был подкуп.
Так, Сэмюель Кольт одно время столкнулся с претензиями по поводу авторских
прав на свое изобретение. Его проблему решил нанятый им лоббист, Александр Хай,
который разослал в качестве подарка законодателям револьверы в эксклюзивном
исполнении.
Чрезвычайно изобретательным оказался лоббист, которому пришла в голову
мысль устроить казино напротив Сената. Ему даже не приходилось ничего платить
представителям власти: они отрабатывали карточные долги своим влиянием на
процессы принятия тех или иных законов в Верхней Палате.
Постепенно стали появляться более хитрые способы лоббирования политических
интересов. Так, Сэмюель Вард был прозван «королем лоббистов» за свое
непревзойденное мастерство «лоббирования за ужином». Именно ему приписывают
авторство фразы: «путь к сердцу мужчины лежит через его желудок». Он считал,
что дипломатия всегда должна сопровождаться вкусным ужином. И обычно добавлял,
что во время хорошего ужина сотрапезники не торгуются. Но те, кому это
необходимо, возможно, получат право задать грамотный вопрос и получить
грамотный ответ. Традиции решения вопросов за трапезами сохранилась в США и по
сей день.
Примерно с 1910-х годов, когда Вудро Вильсон стал президентом США,
американское правительство стало осознавать острую необходимость
законодательного ограничения деятельности лоббистов, так как зачастую лоббисты
использовали сомнительные методы, имитировали поддержку своей позиции
общественным мнением. Например, нанимали людей за деньги для отправки сенаторам
телеграмм от имени избирателей, фамилии которых брали из телефонных книг.
Поэтому в 1946 году был принят закон, который официально признал лоббизм
как род деятельности и установил основные правила игры в этой сфере. Так все
профессиональные лоббисты были поставлены перед необходимостью в регистрации
своей деятельности у секретаря сената. Также лоббистов обязали представлять под
присягой подробные отчеты с указанием всех средств, полученных и
израсходованных на указанные цели. Более того, этим законом был впервые
установлен запрет на откровенный подкуп.
В 1950-е гг. число лоббистов в американской политической жизни достигло уже
более 2 000 человек. Постепенно происходит изменение методов, применяемых
лоббистами. В конце прошлого века лоббизм ассоциировался с непосредственной
личной коммуникацией с законодателями и включал в себя коррупционную
составляющую. Теперь же коррупция стала встречаться редко. Лоббизм
преобразовался в косвенный, и в большинстве случаев является результатом работы
целой группы, а не плодом индивидуальных действий. «Печатное слово все больше используется
для убеждения законодателей, и уходят в прошлое индивидуальные контакты
лоббистов»[2]
В 1979 году в США была создана Американская лига лоббистов. Факт
создания данного профсоюза является прямым свидетельством того, что лоббизм
окончательно оформился как политический институт в Америке. На данный момент в Вашингтоне зарегистрировано около 14 000
лоббистских организаций.
Европейские страны долгое время считали институт лоббирования чуждым для их
политических институтов. Однако постепенно практика лоббизма на законодательном
уровне стала проникать в парламентскую жизнь Европы. Правда, по-своему для
каждой страны.
В Италии, например, лоббизм до сих пор не подлежит законодательному
регулированию.
В Германии существует несколько нормативно-правовых актов о лоббистской
деятельности. Наиболее важный среди них - «Единое положение о федеральных
министерствах». Руководствуясь этим документом, министерства могут привлекать к
работе над законами независимых экспертов, консультантов и других
представителей «заинтересованных профессиональных кругов». С 1972 года в
Германии в обязательном порядке публикуется «лоббистский список», т.е перечень
организаций и их представителей, которые желают получить доступ к парламенту и
федеральному правительству. В то же время каждый депутат Бундестага обязан предоставлять
данные о своих связях с лоббистскими группами.
Евросоюз занялся законодательным регулированием лоббизма в 1989 году. Тогда
депутат от Бельгии М. Галле предложил создать кодекс, в котором бы на
законодательном уровне регулировалось поведение лоббистов, и велся бы их
открытый реестр. Через восемь лет Европарламент принял закон о лоббировании.
Однако поправка об обязанности лоббистов ежегодно отчитываться о проделанной
работе была отклонена.
Как и в любой стране с
демократической организацией государственной власти, лоббизм в России стал
неотъемлемой частью ее политической системы. Однако в России, в отличие от США
и других европейских стран, где лоббизм считается привычной частью политической
жизни страны, эта практика, как правило, воспринимается негативно. С чем же это
связанно?
Дело в том, что в России
деятельность лоббистов на данный момент полулегальна, не регулируется ни одним
из действующих в нашей стране законов и тем более не контролируется ни одним из
государственных или общественных институтов. В умах российских граждан термин
лоббирование тесно переплетается коррупцией, с процедурой проталкивания
имущественных интересов «олигархов» и «бизнесменов» в законодательные
инициативы. На данном этапе в нашем государстве и обществе не сложилось единое
и официальное понимание процесса «лоббирования», в связи с чем отсутствует
юридическая база лоббистской практики в России.
Приблизительно с
1992 года в России среди представителей государственной власти, прессы, ученых
и правоведов ведутся дискуссии о статусе лоббистов, поэтому начиная с 1995 года
в Государственной Думе РФ всплывали инициативы о необходимости
принять такой закон, который придал бы лоббистской
деятельности официальный статус. Но, несмотря на многочисленные
попытки, до сих пор этот закон в каком бы то ни было
виде так и не был принят.
Противники и сторонники принятия
закона о лоббировании в России не устают приводить аргументы за и против.
Однако те и другие уверены в одном: законодательное регулирование лоббизма,
бесспорно, играет важную роль в рамках его функционирования и результатах
деятельности.
Нужно ли России слепо подражать
сложившейся в США уникальной практике взаимоотношения лобби и государственных
структур? Может ли Россия прожить без закона о «лобби» или же он крайне
необходим для пресечения «теневого лоббизма» в нашей стране? Готово ли наше
общество и государство к таким поправкам в законодательстве? В этой работе
предпринята попытка ответить на эти вопросы.
Для эффективной работы американской
модели лоббизма в России, необходимо полностью скопировать структуру
американского государственного устройства, что для нашего исторически
сложившегося менталитета не реально и бессмысленно. Второй вариант- принятие
закона о лоббировании. Однако очевидно, что одним законом о «лобби» дело не
обойдется: необходимо вносить изменения в избирательную и судебную системы,
порядок и правила работы всех государственных структур. Это − огромный
объем работы. Кроме того, стоит отчетливо понимать, что за «регулированием
лоббизма в США», стоит не один десяток нормативных актов, принятых за последние
70 лет. Очевидно, что Россия не готова повторять американский путь развития, а
быстрое правовое реформирование чревато большим количеством ошибок и
неточностей во вносимых законодательных инициативах.
Отвлечемся от американской практики
в развитии института лоббирования и обратим свое внимание на ситуацию,
складывающуюся с лоббированием, например, в Великобритании, на родине термина
«лобби». В Великобритании нет специальных законов, регулирующих работу многочисленных
эффективно и практически полностью устраняющий все «побочные» эффекты лобби,
такие как: подарки законодателям, шантаж, прямо оплаченные голоса в парламенте.
Может быть, России следует взять за основу законодательный опыт Великобритании?
Сравнивая британскую и американскую
системы взаимодействия государства и лобби, необходимо отметить их
единственное ключевое сходство, важное для построения эффективной политики и в
России: законодательные ограничения могут содействовать созданию основ законной
деятельности лоббирования, сделать ее гласной и подконтрольной. Не стоит
забывать, что и институты гражданского общества несут на себе огромную нагрузку
в поддержке лоббизма в дозволенном и конструктивном русле.
В чем же причина такого сложного и
долго пути к закону о лоббировании для России?
Дело в том, что в странах с
сильной демократической традицией право на свободное обращение к избранному
правительству всегда было естественным, более того, сам по себе личный интерес
никогда не считался преступным. В России же продвижение личных интересов почти
всегда противопоставлялось общественным и, как правило, эти интересы принимали
форму закона неофициальными путями. В политической культуре российского
гражданина до сих пор отсутствует представление о равноправном положении власти
и общества и это в свою очередь сильно искажает наше восприятие лоббизма.
Кроме того, в России
государственные служащие не ощущают, что источником их власти является народ. [3] В
США, например, никто не переизберет в Конгресс того представителя, который
голосовал бы за строительство АЭС в своем округе без объяснения причин. И любой
член Конгресса, зная это, ведет себя соответствующим образом. Совсем иная
ситуация в России, где избиратели не знают, что из себя представляют кандидаты
партий, за которые они голосуют. У депутатов отсутствует личная ответственность
за совершенные на посту недобросовестные поступки, что открывает простор для
нелегальных схем, для продвижения того или иного закона в интересах узкого и
финансово обеспеченного круга заинтересованных лиц.
Получается, что проблема, мешающая
активному продвижению закона о «лоббировании» в России, заключается в нашей
правовой культуре: общество не готово к таким законам, оно политически
пассивно, с подозрением относится к любому «влиянию на власть» и, к сожалению,
не без оснований.
Вместе с тем необходимо отметить,
что определенные шаги в этом направлении уже делаются. В России существует
Закон о государственной службе, Уголовный кодекс и другие правовые нормы,
которые в той или иной степени регулируют взаимодействие чиновников и
представителей бизнеса. В подготовленных недавно по поручению правительства
Министерством экономического развития изменениях в некоторые законодательные
акты идет речь о введении дополнительных механизмов контроля за чиновниками в
их взаимоотношениях с бизнесом. Такой вариант чем-то отдаленно напоминает
британское регулирование «лобби». Возможно, такой неторопливый подход и есть
самый подходящий путь развития для России.
Следует отметить,
что в Государственную Думу уже вносились проекты законов о лоббизме в России.
Сильная сторона этих законопроектов о лоббизме заключалась во введении
статуса лоббиста как такового. Предлагалось определение
лоббиста, как лица, имеющего определенные права и статус.
Предусматривалась возможность объединения лоббистов в профильные организации с
деятельностью в интересах различных структур и получение за это вознаграждения.
В настоящее время лоббистской деятельностью занимаются кто, угодно начиная с
депутатов и заканчивая саморегулируемыми организациями.
Слабые стороны вносимого законопроекта заключались в том, что
он не учитывал все текущие изменения законодательства, не были
прописаны права и обязанности лоббиста. Не были четко прописаны виды
деятельности, которыми мог бы заниматься лоббист, какого рода функции он мог бы
выполнять и т.п.
Лоббизм в определенной степени
антагонист бюрократии, поскольку выполняет функцию усиления самоорганизации
гражданского общества, что позволяет различным общественным объединениям
напомнить о себе, о своих задачах, интересах и правах. Лоббизм является
индикатором наиболее острых и противоречивых социально-экономических и
политических процессов в обществе. Лоббисты своей деятельностью обращают
внимание власть имущих на наиболее актуальные и остро стоящие проблемы,
существующие практически во всех сферах общественной жизни.
Необходимо отметить, что в законе «о лоббировании» в первую
очередь, должно быть заинтересовано бизнес сообщество (мелкий и средний
бизнес). Система взаимодействия между государством и бизнесом
на сегодняшний день очень сложна, поэтому для выстраивания взаимоотношений
с властью бизнес вынужден затрачивать большое количество финансовых
средств. Кажется вполне логичным, что институт лоббизма выступил бы
отличной площадкой для взаимодействия между представителями обеих сторон.
Грамотная, законная и добропорядочная деятельность лоббистов могла бы
облегчить жизнь бизнесу и многим другим общественным институтам. Бизнес уже
давно пролоббировал бы множество правильных и полезных законов.
Например, у нас действует устаревшая система налоговой отчетности.
Если бы существовал институт лоббизма, вполне возможно мы бы уже жили
по европейской системе налоговой отчетности. Принятие закона
о лоббизме однозначно изменило бы взаимоотношения бизнеса
и власти в лучшую сторону. Важно отметить, что лоббист по своей
сути не политизирован. То есть он не действует
в интересах какой-либо партии, а работает всегда
в интересах бизнеса.
Именно лоббизм помогает обратить внимание на острые, «кричащие» проблемы нашего общества, незащищенных слоев населения.
Например, Комитет солдатских матерей успешно вскрывает существующие беззакония в армии: неуставные отношения, поборы, факты превышения должностных полномочий со стороны командиров.
Ассоциации и союзы по правам потребителей помогают выявлять
злоупотребления в торговых сетях, например, торговлю некачественными
продуктами. Организации автомобилистов борются с нарушениями прав автолюбителей
со стороны сотрудников ГИБДД. Экологические сообщества тесно сотрудничают с
властью, предоставляют им информацию о незаконной вырубке деревьев, об
организации незаконных свалок. Лоббисты часто обеспечивают органы
государственной власти нужной информацией по всем вопросам общественной жизни,
которая затем выносится на парламентские слушания.
Депутаты, продвигающие и воплощающие те или иные законы в жизнь, не имеют
познаний в узких, специализированных областях и зачастую не представляют, как
реально будет действовать вновь принятый закон: облегчит ли он или наоборот
усложнит функционирование организации, общественного института. Именно здесь и
включается в работу институт лоббизма.
Возникает очень интересный и щепетильный вопрос: хотят ли сами
лоббисты действовать открыто, руководствуясь нормами закона? Кажется вполне
маловероятным, что российские лобби желают действовать открыто, выходить из
тени и отходить от привычных коррупционных схем влияния на органы власти. Они
всеми силами препятствуют принятию закона о лоббизме, считают, по-видимому, что
при уходе в «тень», действует правило «кто сильнее, тот и прав». То есть интересы тех, у кого больше личных
связей, влияния, а самое главное финансовых возможностей - всегда будут стоять на первом месте. А профессионализм, эффективность, здравый
смысл и реальные проблемы общества, которые требуют законодательного
урегулирования, будут отодвигаться на задний план.
В связи с этим между
представителями правящих кругов, политики, чиновники ведут жаркие дискуссии о
необходимости введения закона о «лобби».
Так Владимир Сенин, заместитель
председателя правления Альфа-Банка, президент Ассоциации менеджеров считает,
что «сегодня ни у лоббируемых, ни у лоббирующих нет практического интереса в
том, чтобы в России был принят закон о лоббизме. У закона о лоббизме нет своих
лоббистов. Задача состоит не столько в принятии дополнительных ограничений,
сколько в развитии институциональных механизмов взаимодействия бизнеса и
власти». [4]
С другой стороны, Николай Левичев, председатель
политической партии «Справедливая
Россия» уверен, что лоббизм необходимо как можно скорее выводить в легальную плоскость, так как
это один из наиболее эффективных способов борьбы с коррупцией.
С этим можно согласиться, ведь ничего зазорного в лоббировании своих интересов нет. Это вполне
нормально — отстаивать интересы сферы, которую представляешь. Однако делать это
надо публично, с аргументами и расчетами, которые могут оценить независимые
эксперты и которые дают основания для принятия решения. Чтобы вопросы решались
не методом «близости к телу», а исходя из фактов, нужно сделать так, чтобы
общество понимало, как действуют лоббисты. Пока лоббизм у нас реален, но не
легален. Реально он есть, а юридически его не существует.
Это очень актуальная тема применительно к горячо обсуждаемому в
последнее время вопросу о реновации пятиэтажного фонда в Москве.
Законопроект о реновации в варианте первого чтения вызвал протесты
у москвичей и массу нареканий у экспертов, считающих, что документ противоречит
не только Конституции, но и нормам земельного и гражданского права. К примеру,
в нем нет ограничений по возрасту, этажности и состоянию дома, нет гарантий
заселения по месту прежнего проживания, неудовлетворительно учтены интересы
жителей коммуналок и ипотечников. В законопроекте попирается право
собственности граждан. Согласно положениям законопроекта, право собственности
гражданина на жильё, подлежащее реновации и, соответственно, регистрационные
документы на право частной собственности утрачиваются на основании решений
органов исполнительной власти. А граждане, оставшиеся «в меньшинстве», в
течение 60 дней не освободившие жильё и не давшие согласие на новую квартиру,
выселяются по решению суда. Более того, согласно законопроекту, новое жилье
будет лишь равнозначным (столько же метров), а не равноценным (таким же по
цене). Новый дом может находиться дальше от центра и метро, не обладать адекватной
инфраструктурой и озеленением.
Однако этот законопроект, несмотря на множество недоработок и
изъянов изо всех сил продвигают
(лоббируют) застройщики, ведь главная цель для них с наименьшими затратами
получить большой доход от государственного заказа.[5]
«Лоббирование интересов крупнейших застройщиков — это не просто
откаты квартирами и взятки в дипломатах, это многомиллиардные (не в российской
валюте) инвестиции в офшорные компании и теневой бизнес. Участники этой аферы
века не просто озолотятся, они разбухнут от денег, они будут трескаться от
денег. Оборот только коррупционных средств может составить сотни миллиардов,
возможно, несколько триллионов рублей».[6]
Борис Немцов, автор последнего из вносившихся в Госдуму
законопроектов о лоббизме предложил оформлять лоббистские группы в форме
адвокатских бюро. Похожая практика довольно распространена в США,
там лоббизмом занимаются специальные отделы юридических фирм, например,
знаменитые Patton Boggs, Akin Gump и др. Такой подход к оказанию лоббистских
услуг позволяет предоставить клиентам больший спектр возможностей, нежели в
обычных лоббистских фирмах. Немцов был уверен, что
необходимо узаконить деятельность лоббистов, чтобы юридические компании могли
открыто и легально продвигать интересы своих клиентов в законодательных органах
государства.
Подводя итог, стоит отметить, что
одним лишь законом о регулировании лоббистской деятельности в нашей стране
точно не обойтись. Но принятие некоего нормативного акта послужило бы
позитивным толчком в этом направлении. Вполне вероятно, что первые шаги по
регулированию лоббизма России нужно делать в сторону разработки эффективной
системы антикоррупционного законодательства.
Кроме того, необходимо постепенно
формировать у общества развитую правовую культуру. Пора уже уйти от расхожего
утверждения: «Если кто-то лоббирует свой интерес, это ведет к коррупции».
Итак, принятие одного лишь
нормативного акта, регулирующего лоббистскую деятельность, не сможет
существенным образом повлиять на сложившуюся ситуацию в России: для этого нужны
качественные изменения в обществе. Именно поэтому закон о лоббировании следует
рассматривать лишь как один из факторов в комплексе мер, которые смогли бы
вывести на качественно новый уровень процесс взаимодействия власти и общества,
сделать его более понятным и прозрачным. [7]
Список литературы:
1.
Конституция
Российской Федерации 1993 г. М., 2015.
2.
Москва опубликовала списки домов под
снос [Электронный ресурс] // Ведомости. URL: https://www.vedomosti.ru/realty/articles/2017/05/02/688341-spisok-pyatietazhek (дата
обращения: 15.05.2017)
3.
Сергунин А.А. Нужен ли
России закон «о лоббировании»? // Российское предпринимательство. — 2011. — №
2-1 (177). — с. 4-10. — URL: http://bgscience.ru/lib/6609/
4.
Grassroots Lobbying Disclosure Laws and the First Amendment [Электронный ресурс] //
Center for Effective Government. 04.20.2010. URL: http://www.foreffectivegov.org/node/10934 (дата обращения: 15.05.2017).
5.
GR в России. Владимир Сенин: У
закона о лоббизме нет лоббистов [Электронный ресурс] // Сноб. URL:
https://snob.ru/selected/entry/91088 (дата обращения: 7.05.2017)
6.
The Lobbyists: How Influence Peddlers Work Their Way in Washington.
Three Rivers Press, 1993. 334 p.
7.
Закон об уничтожении права собственности [Электронный ресурс] // Радио Эхо Москвы URL: http://echo.msk.ru/blog/schlosberg_lev/1971218-echo/ (дата обращения:
15.05.2017)
[1] The Lobbyists: How Influence Peddlers Work Their Way
in Washington. Three Rivers Press, 1993. 334 p.
[2] Grassroots Lobbying Disclosure Laws and the First Amendment [Электронный ресурс] // Center for Effective Government. 04.20.2010. URL: http://www.foreffectivegov.org/node/10934 (дата обращения: 15.05.2017).
[3] Конституция Российской Федерации 1993 г. М., 2015.
[4] GR в России. Владимир Сенин: У закона о лоббизме нет лоббистов [Электронный ресурс] // Сноб. URL: https://snob.ru/selected/entry/91088 (дата обращения: 7.05.2017)
[5] Москва опубликовала списки домов под снос [Электронный ресурс] // Ведомости. URL: https://www.vedomosti.ru/realty/articles/2017/05/02/688341-spisok-pyatietazhek (дата обращения: 15.05.2017)
[6]
Закон об уничтожении права собственности [Электронный ресурс] // Радио Эхо
Москвы URL: http://echo.msk.ru/blog/schlosberg_lev/1971218-echo/ (дата обращения: 15.05.2017)
[7] Сергунин А.А. Нужен ли России закон «о лоббировании»? // Российское предпринимательство. — 2011. — № 2-1 (177). — с. 4-10. — URL: http://bgscience.ru/lib/6609/
Комментарии:
